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Die Europäische Kommission sieht die Rechtsstaatlichkeit in Polen und Ungarn in Gefahr und erwägt, Auszahlungen von EU-Mitteln an die beiden Länder zu stoppen. Polen und Ungarn haben dagegen geklagt. Warum es zu einer echten Problemlösung einen breit geführten Dialog über die verbindenden und strittigen Elemente von Rechtsstaatlichkeit bräuchte, erklären die Politikwissenschaftlerinnen Astrid Lorenz und Lisa H. Anders.

Der Konflikt der EU mit einigen Mitgliedstaaten über die Rechtsstaatlichkeit ist zu einem medialen Dauerbrenner geworden. Streitpunkte sind die politische Einflussnahme auf die Besetzung von Richterstellen, Korruption auf höchster Ebene oder die Einschränkung von Grundrechten in Polen und Ungarn. Fast täglich wird über die weitere Eskalation berichtet. So verurteilte der Europäische Gerichtshof im Herbst 2021 die Republik Polen zur Zahlung eines täglichen Zwangsgeldes von einer Million Euro, da sie seinem Urteil zur nationalen Justizreform nicht nachgekommen war. Zudem scheint die EU-Kommission nun zum ersten Mal zu erwägen, die Auszahlung von EU-Mitteln an Polen und Ungarn zu stoppen. Diese Möglichkeit wurde 2020 mit einer Verordnung eröffnet, die den sogenannten EU- Rechtsstaatsmechanismus etablierte. Werden dadurch die Konflikte befriedet?


Worum es geht

Rechtsstaatlichkeit wird in Artikel 2 des EU-Vertrags als einer der Grundwerte der Union genannt. Die Europäische Kommission und die Mehrheit im EU-Parlament sehen die Rechtsstaatlichkeit insbesondere in Polen und Ungarn in Gefahr. Auch in der Fachliteratur (1) finden sich Hinweise auf Justizreformen, mit denen Prüfkompetenzen von Gerichten beschnitten und neue Verfahren für die personelle Besetzung der Verfassungsgerichte eingeführt und genutzt wurden, um vakante Stellen mit regierungsnahen Richterinnen und Richtern zu besetzen. Zudem wurde die Arbeit unabhängiger Medien und einiger zivilgesellschaftlicher Organisationen erschwert und Rechte von Minderheiten beschnitten. Im Einklang mit kritischen Watchdog-NGOs in den betroffenen Ländern interpretieren Beobachter auf EU-Ebene dies als systematische Beeinträchtigung von Rechtsstaatlichkeit. Die Regierungen in Warschau und Budapest verwehren sich gegen die Mahnungen und Entscheidungen aus Brüssel. Sie verweisen darauf, dass es keine allgemeingültige Definition von Rechtsstaatlichkeit gebe und betonen den verfassungsrechtlichen Pluralismus in Europa, der auch in den EU-Verträgen geschützt werde. Ferner heben sie hervor, dass die EU die nationale Organisation von Rechtsstaatsfragen nicht zu entscheiden habe und werfen der EU-Kommission vor, in der Auseinandersetzung über die Rechtsstaatlichkeit mit zweierlei Maß zu messen, indem sie politisch unliebsame Regierungen strenger behandele als andere.(2) Tatsächlich ist die in der öffentlichen Diskussion einstmals laute Kritik an Korruption etwa in Rumänien oder in Italien in Anbetracht der Besorgnis über die Entwicklungen in Warschau und Budapest deutlich in den Hintergrund gerückt.


Wer entscheidet darüber, was Rechtsstaatlichkeit heißt?

Das EU-Parlament hat in Sachen Rechtsstaatlichkeitsdefinition nicht direkt etwas zu entscheiden, und es darf bekanntlich auch nicht selbständig Gesetzgebung initiieren, sondern dies ist der EU-Kommission vorbehalten. Allenfalls kann das Parlament dem Rat Änderungen der EU-Verträge vorschlagen. Die EU-Kommission darf und muss als „Hüterin der EU-Verträge“ agieren. Sie kann unter anderem Verstöße gegen EU-Recht vor den Europäischen Gerichtshof bringen, aber dafür benötigt sie eine eindeutige Rechtsgrundlage. Hier liegt das Problem: Die EU-Verträge benennen die Rechtsstaatlichkeit zwar als einen der EU-Grundwerte. In den Verträgen steht aber nicht, was genau darunter zu verstehen ist. Das ist nicht ungewöhnlich, denn auch die Verfassungen der EU-Mitgliedstaaten beinhalten keine Definitionen von Rechtsstaatlichkeit. Problematisch kann eine fehlende Festschreibung dann werden, wenn unter den
Rechtsadressaten Streit über die Bedeutung einer Norm entbrennt und keine politische Einigung über die konkreten Maßstäbe oder alternativ über das Verfahren der Benennung der Maßstäbe möglich ist. Dies ist in der EU gegenwärtig der Fall. Um Rechtsstaatlichkeit verbindlich in den EU-Verträgen zu definieren, müssten sich alle 27 Staats- und Regierungschefs auf ein gemeinsames Verständnis einigen. Dies ist auch deshalb ein äußerst schwieriges Unterfangen, weil es unterschiedliche Traditionen von Rechtsstaatlichkeit gibt. Dies zeigt z.B. der Vergleich der britischen rule of law, des französischen l’État de droit und des deutschen Rechtsstaats, die zwar einen geteilten Bedeutungskern haben – die Bindung aller staatlichen Gewalt an das Recht –, aber sich in vielerlei Hinsicht unterscheiden.(3) Konsens über die Rechtsstaatlichkeit kann deshalb maximal mit Blick auf den Kern des Konzeptes erzielt werden und selbst das ist alles andere als einfach, wie langanhaltende Diskussionen in der Politik- und Rechtswissenschaft verdeutlichen.(4)

Versuche der Problemlösung

Da eine politische Einigung der Regierungen der Mitgliedstaaten in weiter Ferne lag, haben in den letzten Jahren andere Akteure konkretisiert, was Rechtsstaatlichkeit aus ihrer Sicht bedeutet, vielfältige Instrumente zu ihrem Schutz entwickelt und auch angewendet. Eine besondere Rolle spielte dabei die EU-Kommission. Sie bemühte sich bereits im Vorfeld der
EU-Osterweiterung 2004 um eine Klärung, denn die Staats- und Regierungschefs hatten Rechtsstaatlichkeit 1993 offiziell zu einer Voraussetzung für den EU-Beitritt erklärt. Der für die Verhandlungen mit den Beitrittsanwärtern zuständigen EU-Kommission fiel deshalb die Aufgabe zu, den Stand der Rechtsstaatlichkeit in den Kandidatenstaaten zu bewerten und
gegebenenfalls Reformempfehlungen zu geben. Zu diesem Zweck definierte und erläuterte sie verschiedene Elemente von Rechtsstaatlichkeit – damals noch recht unsystematisch in unzähligen Strategiepapieren. (5) Früh bezog sie sich auch auf Expertisen der Venedig-Kommission des Europarates, d.h. einer anderen Organisation, mit der die EU in Fragen der Rechtsstaatlichkeit eng kooperiert. Im Jahr 2014 formulierte die EU-Kommission einen neuen „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“. In diesem sah sie bei Konflikten einen strukturierten Dialog und konkrete Empfehlungen an EU-Mitgliedstaaten vor. In diesem Zusammenhang präsentierte sie eine detaillierte Definition von Rechtsstaatlichkeit unter Verweis auf diverse Urteile des Europäischen Gerichtshofs. Dieser hatte zuvor in Urteilen zu thematisch ganz unterschiedlich gelagerten Streitfällen quasi nebenbei einzelne Elemente von Rechtsstaatlichkeit definiert – so z.B. Rechtmäßigkeit, Rechtssicherheit, das Verbot exekutiver Willkür, das Recht auf ein faires Verfahren vor unabhängigen und unparteiischen Gerichten, Gewaltenteilung und Gleichheit vor dem Gesetz – und ihnen so den Status voll einklagbarer Rechtsgrundsätze verliehen.(6) Seither schuf die EU-Kommission diverse zusätzliche Instrumente und Dialogformate zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips und konkretisierte hierbei weiter, was unter Rechtsstaatlichkeit zu verstehen ist. Zudem leitete sie verschiedene Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten ein, um z.B. frühzeitige Pensionierungen im Justizapparat in Ungarn zu stoppen. Diese Verfahren mündeten nicht selten in Klagen vor dem Europäischen Gerichtshof, der damit zu einem prominenten Schlichter der Konflikte über Rechtsstaatlichkeit wurde.(7) Letztlich hat die EU-Kommission so im Wechselspiel mit der Venedig-Kommission des Europarates und dem Europäischen Gerichtshof im vergangenen Jahrzehnt ein breites
Konzept von Rechtsstaatlichkeit entwickelt, welches über eine abstrakte Minimaldefinition – also die Bindung staatlicher Gewalt an das Recht – hinausgeht. Es beinhaltet unumstrittene Elemente dieser Minimaldefinition wie das Verbot exekutiver Willkür, Rechtssicherheit und Rechtmäßigkeit. Allerdings hebt die Kommission dezidiert hervor, dass das
Rechtmäßigkeitsprinzip einen „transparenten, demokratischen und auf der Rechenschaftspflicht beruhenden pluralistischen Gesetzgebungsprozess impliziert“. Sie schließt damit auch Demokratie in den Rechtsstaatsbegriff ein, was selbst in der
Fachdiskussion umstritten ist. In ihren 2020 etablierten jährlichen Berichten über die Rechtsstaatlichkeit behandelt sie zudem weitere Bestandteile, wie die Unabhängigkeit der Medien, die zwar essentielle Voraussetzung für eine demokratische Öffentlichkeit, nicht jedoch unumstrittener Bestandteil speziell von Rechtsstaatlichkeit ist.


Was machten Europaparlament und Rat?

Bei all dem handelte die EU-Kommission nicht im luftleeren Raum. Wiederholt begrüßte beispielsweise das Europäische Parlament die Maßnahmen der EU-Kommission und forderte sie auch explizit dazu auf, neue Überwachungsmechanismen für die Werte der EU einzurichten und diese zu nutzen. Wie jedes Parlament handelte es dabei nicht einstimmig, sondern die Fraktionen äußerten sich zu dem Thema unterschiedlich. Eine explizite Definition von Rechtsstaatlichkeit legte das Europäische Parlament nicht vor. Dennoch zeigen seine Stellungnahmen, dass es mehrheitlich den Einschätzungen der Venedig-Kommission des Europarates folgte und zur Beurteilung der Rechtsstaatlichkeit in Mitgliedstaaten ebenfalls ein breites Set an Kriterien anlegte. In einem „window of opportunity“(8) kam es im Dezember 2020 dann zu einer gemeinsamen inhaltlichen Entscheidung der demokratisch gewählten Akteure: Nach längeren Diskussionen übernahmen das EU-Parlament und der Rat – also die Vertretung der Mitgliedstaatsregierungen – die detaillierte Definition der EU-Kommission, als sie eine Verordnung verabschiedeten, die die Auszahlung von EU-Fördergeldern an die Einhaltung rechtsstaatlicher Standards knüpft. Dies gelang nur deshalb, weil zeitgleich die umfangreichen EU-Hilfen für die Bewältigung der Folgen der COVID-19-Pandemie verhandelt und im Zuge dessen ein Verhandlungspaket geschnürt wurde. Gemäß der Verordnung bedeutet Rechtsstaatlichkeit, dass „die Grundsätze der Rechtmäßigkeit, die gleichbedeutend ist mit einem transparenten, rechenschaftspflichtigen, demokratischen und pluralistischen Gesetzgebungsprozess, der Rechtssicherheit, des Verbots der willkürlichen Ausübung von Hoheitsgewalt, des wirksamen Rechtsschutzes einschließlich des Schutzes der Grundrechte
durch eine unabhängige Gerichtsbarkeit, der Gewaltenteilung und der Gleichheit vor dem Gesetz eingehalten werden“.


Offene Baustellen

Nach wie vor ist auf EU-Ebene der politische Wille, dezidiert ein bestimmtes Rechtsstaatskonzept zu verabschieden und die vorhandenen Instrumente zur Durchsetzung von Rechtsstaatlichkeit anzuwenden, begrenzt. Zwar sind das Europäische Parlament und der Rat mit der Verabschiedung der genannten Verordnung einen großen Schritt nach vorn
gegangen. Im Rat verhindern die unterschiedlichen Positionen der nationalen Regierungen jedoch den nötigen Konsens für weitere Schritte. Die polnische und ungarische Regierung haben bereits gegen den Rechtsstaatsmechanismus vor dem Europäischen Gerichtshof geklagt. Während die EU-Kommission und der Europäische Gerichtshof die sich aus den Verträgen ergebende Zuständigkeit der EU zur Präzisierung der Rechtsstaatlichkeit betonen, argumentierten die Vertreter Polens und Ungarns in den Verhandlungen zu den Klagen gegen den Rechtsstaatsmechanismus, dass der EU diese Zuständigkeit grundsätzlich fehle. Vor diesem Hintergrund ist schon jetzt absehbar, dass die sich abzeichnende Abweisung der
Klagen durch den Europäischen Gerichtshof sowie die geplante Kürzung von EU-Mitteln für beide Staaten auf Widerstände stoßen werden. Eine echte Problemlösung werden sie nicht bringen. Daher bedarf es zusätzlich flankierender Formen der transparenten demokratischen Deliberation über die Bedeutung der EU-Grundwerte, d.h. eines Diskurses, der Konsens über den Austausch sachlicher Argumente anstrebt. Natürlich müssen demokratische Grundwerte
Voraussetzung dieser Deliberation sein und der Kerngehalt von Rechtsstaatlichkeit sollte nicht zur Disposition stehen. Aber ein Dialog über die geteilten und strittigen Teile ist ratsam und er sollte breit geführt werden. Ergänzend zu etablierten Dialogformaten auf EU-Ebene sollten Formate auf regionaler Ebene erprobt werden, die die Öffentlichkeit breiter einbeziehen. Ein Beispiel hierfür ist die Ende Januar 2022 an der Universität Leipzig stattfindende Rechtsstaatsstaatskonferenz, die Diskussionen mit Studierenden und allen Interessierten einschließt. Zwar können auch solche Formate keine schnelle Problemlösung bewirken, jedoch dazu beitragen, langfristig ein gemeinsames Verständnis von den zentralen Verfassungswerten der EU zu entwickeln oder sichtbar zu machen. Europa könnte so noch stärker zusammenwachsen.

Der Blogbeitrag entstand im Rahmen des Projekts „Rechtsstaatlichkeit in Ostmitteleuropa“, das vom Bundesministerium für Bildung und Forschung im Rahmen des Förderschwerpunkts Regionalstudien gefördert wird.

Literaturverzeichnis:

  • (1) Z.B. András, Jakab; Bodnár, Eszter (2020): The Rule of Law, democracy, and human rights in Hungary. In: Tímea Drinóczi und Agnieszka Bień-Kacała (Hg.): Rule of law, common values and illiberal constitutionalism. Poland and Hungary within the European Union. Milton Park, Abingdon, Oxon, New York, NY: Routledge; Sadurski, Wojciech (2019): Poland’s constitutional breakdown. Oxford, New York, NY: Oxford University Press.
  • (2) Siehe z.B.: https://www.euronews.om/2019/11/19/judit-varga-facts-you-always-wanted- to-know-about-rule-of-law-hungary-view oder https://www.gov.pl/web/primeminister/rede-von-premierminister-mateusz-morawiecki-vor-dem-europischen-parlament
  • (3) Martini, Stefan (2009): Die Pluralität von Rule-of-Law-Konzeptionen in Europa und das Prinzip einer europäischen Rule of Law. In: Matthias Kötter und Gunnar Folke Schuppert (Hg.): Normative Pluralität ordnen. Rechtsbegriffe, Normenkollisionen und Rule of Law in Kontexten dies- und jenseits des Staates. Baden-Baden: Nomos Verlag, S. 303–344.
  • (4) Møller, Jørgen (2018): The advantages of a thin view. In: Christopher May und Adam Winchester (Hg.): Handbook on the Rule of Law. Cheltenham, UK, Northampton, MA: Edward Elgar Publishing, S. 21–33.
  • (5) Janse, Ronald (2019): Is the European Commission a credible guardian of the values? In: International Journal of Constitutional Law 17 (1), S. 43–65. DOI: 10.1093/icon/moz009.
  • (6) van Elsuwege, Peter; Gremmelprez, Femke (2020): Protecting the Rule of Law in the EU Legal Order: A Constitutional Role for the Court of Justice. In: European Constitutional Law Review 16 (1), S. 8–32. DOI: 10.1017/S1574019620000085.
  • (7) Priebus, Sonja; Anders, Lisa H. (2020): Rechtliche Lösungen für politische Konflikte? Rechtsstaatsbezogene Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn. In: integration 43 (2), S. 121–135. DOI: 10.5771/0720-5120-2020-2-121.
  • (8) Bos, Ellen; Kurze, Kristina (2021): Zur Einführung einer Rechtsstaatskonditionalität in der Europäischen Union: die Corona-Krise als „Window of Opportunity“. In: integration 44 (1), S. 23–39. DOI: 10.5771/0720-5120-2021-1-23