Nachricht vom

Die beiden wichtigsten französischen Covid-19-Impfstoffprojekte enttäuschen die in sie gesetzten Erwartungen. Dies, so schreibt Kathleen Schlütter in ihrem Blogbeitrag, kann als Hinweis gewertet werden, dass die Ende der 1990er begonnenen Reformprozesse im französischen Innovationssystem keineswegs abgeschlossen sind. Vielmehr habe die Covid-Pandemie einige grundlegende Probleme offengelegt, für deren Ursachen die Autorin drei Hypothesen diskutiert.

Die Enttäuschung in Frankreich ist groß: Erst mussten der französische Pharmakonzern Sanofi und sein britischer Partner GSK im Dezember 2020 bekannt geben, dass sich der gemeinsame Covid-19-Impfstoff um mehrere Monate verzögert. Nun teilten das Institut Pasteur und sein US-amerikanischer Industriepartner MERCK Ende Januar mit, dass ihr Covid-19-Impfprojekt komplett gestoppt wird. Schnell war zu lesen, dass dieser Rückschlag der beiden „Speerspitzen der französischen Pharmazie“ für eine Krise der gesamten französischen Forschung stehe.[1] Doch so einfach ist es bei genauerem Hinsehen nicht. Die folgenden Überlegungen basieren auf meinem Forschungsprojekt zur französischen Hochschul- und Forschungspolitik in den vergangenen drei Dekaden, wurden aber in Bezug auf den konkreten Gegenstand um einige Hypothesen ergänzt, die einer noch tieferen Prüfung bedürften.

Zuerst einmal ist das Scheitern einer Impfstoffentwicklung statistisch betrachtet eher der Normalfall als die Ausnahme: Nur etwa einer von 100 Anläufen für ein neues Medikament schafft es bis zur Zulassung. Pandemie-bedingt kam großer Zeitdruck hinzu. Das Konsortium Sanofi-GSK und das Institut Pasteur galten dabei anfangs beide als vielversprechende Kandidaten: einer der weltweit größten Pharmakonzerne mit großer Impfstoff-Erfahrung und eine der weltweit wichtigsten Forschungseinrichtungen für Infektionskrankheiten. Aber die Entwicklung verzögerte sich bei beiden aufgrund einer zu geringen Immunantwort in den klinischen Tests.

Über dieses „Forscherpech“ hinaus gibt es mehrere Gründe, die auf grundlegende Schwierigkeiten der französischen Pharmaindustrie hindeuten und die der staatliche Think Tank CAE analysiert hat.[2] Aus dem Papier lassen sich drei Hauptaspekte zusammenfassen, die für Frankreich eine Herausforderung darstellen:

  • Die Grundlagenforschung spielt in der Medikamentenentwicklung eine sehr große Rolle: Neue Therapie-Ansätze entstehen überproportional häufig aus Entdeckungen der Grundlagenforschung, die daher einer starken Förderung bedarf.
  • Die Entwicklung einer wissenschaftlichen Entdeckung zu einem Produkt setzt den oft langwierigen und schwierigen Transfer aus Forschungseinrichtungen in die Unternehmen voraus (das sogenannte „Valley of Death“).
  • Moderne Medikamentenentwicklung basiert zunehmend auf neuen Technologien, die von Start-up-Unternehmen über viele Jahre entwickelt werden. Diese Firmen benötigen viel Risikokapital und Investoren, die bereit sind, dieses über einen langen Zeitraum aufzubringen.

Wer die Covid-19-Impfstoffentwicklung näher verfolgt hat, weiß: Den Firmen, deren Impfstoffe als erstes in der EU zugelassen worden, BioNTech (Deutschland) und Moderna (USA), gelang dieser Innovationsprozess geradezu vorbildhaft: Sie sind Ausgründungen (Spin-Offs) von Wissenschaftler*innen auf Basis ihrer universitären Forschung. Mithilfe finanzstarker wie risikobereiter Investoren entwickelten sie die neuartige mRNA-Technologie über Jahre weiter. Nun, im Zuge der Corona-Pandemie, brachten sie zusammen mit etablierten Pharmakonzernen[3] ein erstes Produkt, den Covid-19-Impfstoff, zur Marktreife.

Sanofi-GSK und das Institut Pasteur wählten hingegen den klassischen Weg: Sie setzten bei ihren vielversprechendsten Impfprojekten auf ihre eigenen In-House-Entwickler-Teams und auf bei anderen Krankheiten bereits bewährte Technologien. Sanofi-GSK hat bereits einen sehr wirksamen Grippe-Impfstoff entwickelt, auf dessen Basis nun das Vakzin gegen Covid-19 entstehen soll. Das Institut Pasteur nutzte eine eigene, bei der Masern-Impfung bereits sehr erfolgreiche, Technologie. Beide haben zwar weitere Covid-19-Impfstoffprojekte und kooperieren dafür auch mit Biotech-Start-ups, aber deren Entwicklung wird noch mehrere Monate benötigen.[4] 

Frankreich in der Wissensgesellschaft

Dieser augenscheinliche Gegensatz zwischen innovativ und traditionell ist aber kein Zeichen für eine generelle Rückständigkeit, die in Frankreich bei Krisen regelmäßig proklamiert wird. Zwar gehören die vom CAE angesprochenen Punkte – üppige Finanzierung von Grundlagenforschung, forschungsbasierte Ausgründungen und Risikokapital – in der Tat nicht unbedingt zu den Stärken des französischen Innovationsystems.[5] Aber insgesamt hat es sich stark gewandelt, denn Politik und Wissenschaft ringen seit über 20 Jahren um Reformen, um wettbewerbsfähig zu bleiben.

Zeithistorisch lässt sich hierzu mindestens seit Ende der 1990er Jahre eine intensive Debatte beobachten. Befördert von internationalen Organisationen wie der OECD setzte sich auch in der EU zunehmend das Leitbild von Wissensgesellschaften durch.[6] Damit ist die Grundannahme gemeint, dass der zukünftige Wohlstand für rohstoffarme Industrienationen aus „Wissen“, sprich, Forschung und Entwicklung (FuE) sowie Innovationen entstehen würde. Die EU setzte sich daraufhin im Jahr 2000 das Ziel, zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt“ zu werden (Lissabon-Strategie).[7] Dafür sollten alle Mitgliedsstaaten drei Prozent ihres BIP in FuE investieren. In Frankreich lag diese Quote mit 2,1 Prozent zwar über dem europäischen Durchschnitt, aber bei sinkender Tendenz. EU- wie nationale Analysen wiesen auf weitere beunruhigende Indikatoren im Ländervergleich mit etwa den USA, aber auch Deutschland oder Großbritannien, hin: Frankreich hatte weniger wissenschaftliche Publikationen und weniger Forscher*innen pro Einwohner, die Zahl der Patenteinreichungen ging zurück und Zukunftsbereiche wie Nano- oder Biotechnologien wuchsen zu wenig.[8]

Zu den von EU-Kommission, nationalen Beratungsinstanzen, Think Tanks, Wissenschaftsakademien, Medien und verschiedenen Gruppen von Wissenschaftler*innen diagnostizierten Ursachen für diese Schwierigkeiten gehörten vor allem Unterfinanzierung und die Struktur des Innovationssystems. So hieß es, das dreiteilige Hochschul- und Forschungssystem mit Universitäten, außeruniversitären Forschungseinrichtungen und selektiven Fachhochschulen, den Écoles supérieures, sei zu undurchlässig. Unter anderem durch internationale Universitätsrankings setzte sich Mitte der 2000er zudem die Überzeugung durch, forschungsstarke Universitäten müssten im Zentrum eines erfolgreichen Hochschul- und Forschungssystems stehen. Daneben forschten die Unternehmen zu wenig und es gebe zu wenige innovative Start-ups, die zudem nicht oft genug zu großen Firmen heranwuchsen.

Nachdem sich die Diagnose des drohenden Leistungsabfalls Mitte der 2000er Jahre politisch und gesellschaftlich festgesetzt hatte, folgten mehrere Gesetze und Finanzierungszusagen, begleitet von einer nie dagewesenen Mobilisierung von Wissenschaftler*innen. Während letztere vor allem in mehr Grundfinanzierung und Stellen die Lösung sahen, setzte die Politik auf Strukturreformen, gezielte Projektförderung und eine Steigerung der privatwirtschaftlichen FuE.

Die Reformanstrengungen zeigten dann durchaus Ergebnisse und können hier nur schlaglichtartig benannt werden: Frankreich gilt zunehmend als „Start-up-Nation“. Die zahlreichen Instrumente, die den Forschungstransfer erleichtern sollen, beginnen, zu funktionieren. Unternehmensgründung ist nunmehr Bestandteil universitärer Lehrpläne. Das Thema Risikokapital wurde erkannt und nun auf EU-Ebene verhandelt. Die französische Beteiligung an den EU-Forschungsprogrammen hat zugenommen. Viele Universitäten haben sich zu international sichtbaren Wissenschaftsakteuren entwickelt. Der frisch fusionierten Université de Saclay ist als erster französischer Einrichtung ein Platz in der TOP 20 des Shanghai-Rankings gelungen.[9] Mit Frédérique Vidal ist erstmals in der französischen Geschichte eine erfahrene Universitätsmanagerin Ministerin eines umfassenden Hochschul-, Forschungs- und Innovationsministeriums. Englisch als Wissenschafts-, aber auch Wirtschaftssprache gehört für die Jüngeren zum Alltag.

Warum jedoch sind die Ergebnisse dieser Anstrengungen nicht zufriedenstellend und weshalb werden ausgerechnet im besonders innovationsintensiven Bereich der Medikamentenentwicklung ernste Defizite ausgemacht? Dazu lassen sich folgende Hypothesen formulieren.

Der Zentralstaat gibt ungern Kontrolle ab

Der Zentralstaat ist in Frankreich der Garant der Republik. Er plant, steuert und schützt. Gleichzeitig tendiert er zur starken Regulierung und hat einen hohen Kontrollanspruch. Grundlagenforschung hingegen bedarf konstanter Finanzierung ohne konkrete Ergebnisse garantieren zu können. Innovationen sind nicht planbar. Es bedarf also neben der staatlichen Absicherung, dass Gelder korrekt verwendet werden, bei den ministeriellen Akteuren viel Vertrauen und eine Bereitschaft zur Ergebnisoffenheit. Trotz struktureller Veränderungen ist aber die Tendenz, Gelder mit politisch definierten Entwicklungszielen und nach dem Prinzip der Vorabkontrolle (ex ante) statt den Ergebnissen (ex post) zu bewilligen, nicht überwunden.

Dieses Vertrauensproblem wird durch die Rekrutierungspraxis des Staates verstärkt. So werden die Anwärter*innen für die höchsten Verwaltungsfunktionen im Land an den selektiven Écoles supérieures ausgebildet. Sie stehen für das Meritokratie-Prinzip, also das Versprechen, unabhängig von Rang und Einkommen den gesellschaftlichen Aufstieg schaffen zu können. Das ist eine der Grundlagen der französischen Gesellschaft. Und so wurde die Position der Écoles supérieures in den Reformdebatten nie ernsthaft in Frage gestellt, obwohl das Problem der ungleichen Zugangschancen ungelöst bleibt. Sie tragen weiter zum innerstaatlichem Braindrain bei: Wer kann, studiert dort statt an einer zugangsfreien und schlechter ausgestatteten Universität. Für die Innovationsfähigkeit sind sie problematisch, da entscheidende Positionen vorwiegend von ihren praxisorientierten Absolvent*innen bekleidet werden. Dies verkleinert einerseits die Aufstiegschancen von Promovierten (die langjährige Forschungserfahrung mitbringen). Andererseits fällt es ihnen später auf Stellen in den geldgebenden Ministerien schwer, Vertrauen in die Leistungsfähigkeit des ihnen weitgehend unbekannten Hochschul- und Forschungssektors zu haben. Symptomatisch zeigt sich das bei universitären Forschungsprojekten, die an Lösungen für die Covid-19-Krise arbeiten, aber kaum zusätzliche staatliche Unterstützung erhalten.[10]

Ein weiterer Aspekt ist die Herausforderung des Zentralstaats durch die Globalisierung. Seit ausgerechnet unter dem sozialistischen Staatspräsidenten François Mitterrand in den 1980er Jahren die französische Marktwirtschaft liberalisiert wurde, gibt es eine wachsende Kluft in der Gesellschaft.[11] Frankreich ist die siebtgrößte Volkwirtschaft der Welt und viele Firmen sind äußerst erfolgreich in den Weltmarkt integriert. Das Land hat von der wirtschaftlichen Globalisierung insgesamt profitiert. Über die Hälfte der französischen Bevölkerung steht dem aber nach wie vor überwiegend angstgeprägt gegenüber. Nur der kleinere Teil, insbesondere die unter 35-jährigen, erkennt darin mehr Chancen als Risiken.[12] Hinter der globalisierungskritischen Grundhaltung steht einerseits die Sorge um den Verlust des französischen Sozialmodells, dessen Schutz der Staat verspricht, andererseits die Ablehnung einer angenommenen anglo-amerikanischen, neoliberal geprägten Hegemonie.[13] Es ist nicht unwahrscheinlich, dass sich diese Skepsis auch auf die Kooperation zwischen Unternehmen und Universitäten bzw. Forschungseinrichtungen auswirkt. Das bedürfte einer genaueren empirischen Untersuchung.

Über Jahrhunderte gewachsene Strukturen wandeln sich langsam

Noch bis in die 1980er Jahren erfüllte jeder Bereich im französischen Innovationssystem zuverlässig und für sich seine jeweilige Hauptaufgabe: Hochschulbildung in der Breite an den Universitäten, Grundlagen- und zunehmend auch angewandte Forschung an Forschungseinrichtungen wie dem CNRS, Ausbildung der Fach- und Führungskräfte für Staat und Wirtschaft an den Écoles supérieures, Entwicklung neuer Produkte in den großen Industrieunternehmen. Dazu passt, dass es für die auf Lebenszeit verbeamteten Forscher*innen im öffentlichen Dienst bis 1999 fast unmöglich war, ein Unternehmen zu gründen – und die wenigsten dürften es in Betracht gezogen haben. In den Entwicklungsabteilungen der Unternehmen arbeiten auf der anderen Seite auch heute noch überwiegend Ingenieur*innen aus den Écoles supérieures.

Die Entstehungsgeschichte dieser relativ klaren Aufgabenteilung reicht bis in die Frühe Neuzeit zurück, was es wohl auch so schwer macht, sie zu überwinden. Bereits damals entstanden in Abgrenzung zu den Universitäten eigenständige Institutionen zu Forschungszwecken und ab Mitte des 18. Jahrhunderts zur Fachkräfteausbildung. Zu den bekanntesten Beispielen zählen das Collège de France (1530) oder die École normale supérieure (ENS, 1794). Napoleon Bonaparte festigte dann die Rolle der Universitäten als reine Ausbildungsorte unter strenger Kontrolle des Bildungsministeriums. Und zwar derart, dass es ihnen erst Ende der 2000er Jahre, im Zuge der oben erwähnten, durch den internationalen Wettbewerb ausgelösten Reformen gelang, ihren Handlungsspielraum signifikant auszubauen. Im 20. Jahrhundert entstanden folgerichtig neue Forschungsinstitutionen, von denen die wichtigste das CNRS ist. Diese Aufteilung des Hochschul- und Forschungssystems gibt es auch in anderen Ländern, aber in Frankreich ist sie sehr ausgeprägt.

Gute Forschung braucht gute Finanzierung

Das in den 2000ern übereinstimmend diagnostizierte Finanzierungsproblem wurde nur teilweise behoben und das könnte sich hier, wie vom CAE analysiert, im Fall der Medikamententechnologie besonders negativ ausgewirkt haben. So stieg die FuE-Quote nie über 2,3 Prozent (2017: 2,2 Prozent). Frankreich investiert damit nach wie vor deutlich weniger als Deutschland und Großbritannien. Zwar wurde die Projektförderung durch die Gründung der Forschungsagentur ANR 2005 und durchaus umfangreiche Investitionsprogramme ab 2010 ausgebaut, aber deren Wirkung reicht nicht aus. Die Förderquote der ANR jedenfalls bleibt mit 16,2 Prozent für die Antragsteller*innen frustrierend niedrig.[14] Und ausgerechnet im Bereich der Gesundheitsforschung wurden die Zuwendungen für Grundlagenforschung zwischen 2011 und 2018 über ein Viertel gekürzt, während sie in Deutschland (plus 11 Prozent) und Großbritannien (plus 16 Prozent) deutlich zunahmen.[15] Zum Gesamtbild gehört auch, dass die Wissenschaftler*innen im öffentlichen Dienst im OECD-Vergleich weiterhin schlecht bezahlt werden. Und die Aussicht auf eine sichere Lebenszeitstelle reicht nicht mehr, um angesichts internationaler Konkurrenz die wissenschaftlichen Talente im Land zu halten. So ist es mehr als eine Anekdote, dass Moderna und AstraZeneca (ein weiterer erfolgreicher Impfstoffentwickler), von Franzosen geführt werden, die beide an renommierten Écoles supérieures ausgebildet wurden und anschließend international im Gesundheitssektor Karriere machten.

Bei den Unternehmen auf der anderen Seite sind die FuE-Ausgaben gestiegen, aber auch in diesem Bereich nicht ausreichend und sie gehen ausgerechnet im Pharmabereich seit Jahren zurück. Und dass, obwohl der Staat seit 1983 die privatwirtschaftliche FuE mit steuerlichen Vergünstigungen umfangreich fördert (Crédit Impôt Recherche). Das kostet mittlerweile über sechs Milliarden Euro pro Jahr (Platz 2 innerhalb der OECD), die Wirkung bleibt aber umstritten.[16]

Wandel braucht Zeit – und Geld

Und so lässt sich abschließend ein gemischtes vorläufiges Fazit ziehen: Die globale Pandemie und der rasche Bedarf eines neuen Impfstoffs hat in Form eines realen Stresstests die Stärken und Schwächen des französischen Innovationssystems offen gelegt. Sie zeigt, dass die angestoßenen Prozesse noch nicht in allen Bereichen die beabsichtigten Ergebnisse erzielen, aber auch, dass die bisherigen finanziellen Anstrengungen etwa in der Grundlagenforschung möglicherweise nicht ausreichend sind.

Der Reformprozess geht unterdessen weiter: Ende 2020 wurde erstmals eine Finanzierungszusage für die öffentliche Forschung in Frankreich über zehn Jahre verabschiedet, die mehr Budget, eine bessere Bezahlung und größere Flexibilität verspricht. Es wird sich zeigen, ob diese Anstrengungen ausreichen, um Forschung und Entwicklung zu der Rolle zu verhelfen, die ihnen im öffentlichen Diskurs zugeschrieben wird.  

 

[1] https://www.lemonde.fr/economie/article/2021/01/28/derriere-l-institut-pasteur-et-sanofi-c-est-tout-l-appareil-de-la-recherche-francaise-qui-a-decroche_6067924_3234.html

[2] Margaret Kyle/Anne Perrot, Innovation pharmaceutique : comment combler le retard français ? 2021. https://www.cae-eco.fr/staticfiles/pdf/cae-note062.pdf 

[3]  Sowie im Fall von Moderna der US-Arzneimittelbehörde Food and Drug Administration (FDA).

[4] https://www.lefigaro.fr/sciences/vaccins-contre-le-covid-19-la-recherche-francaise-distancee-par-les-laboratoires-prives-20201122

[5] Also der verschiedenen Akteure, Institutionen und Unternehmen, die nötig sind, um aus einer (wissenschaftlichen) Entdeckung ein Produkt entstehen zu lassen.

[6] Benoît Godin, The Knowledge-Based Economy. Conceptual Framework or Buzzword?, in: J Technol Transfer 31 (2006), H. 1, S. 17–30, DOI:10.1007/s10961-005-5010-x

[7] Europäischer Rat, Europäischer Rat (Lissabon) 23. und 24. März 2000. Schlussfolgerungen des Vorsitzes, SN 100/00 2000, http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_de.htm 

[8] Auf EU-Ebene insbesondere: Key Figures 2002. Science, Technology and Innovation, Luxemburg 2002. In Frankreich zum Beispiel: Pascal Viginier/Sandrine Paillard/Rémi Lallement/Mohamed Harfi/El Mouhoub Mouhoud/Bernard Simonin, La France dans l'économie du savoir. Pour une dynamique collective : rapport du groupe présidé par Pascal Viginier 2002, https://www.vie-publique.fr/rapport/25636-la-france-dans-leconomie-du-savoir-pour-une-dynamique-collective-ra 

[9] https://www.nature.com/articles/d41586-020-03004-x

[10] https://www.lefigaro.fr/sciences/la-crise-revele-les-faiblesses-de-la-recherche-francaise-20210202

[11] Henrik Uterwedde, Frankreich 2005: Brüche im Gesellschaftsmodell, in: Deutsch-Französisches Institut (dfi) (Hrsg.), Frankreich Jahrbuch 2005. Bildungspolitik im Wandel, Wiesbaden 2006, S. 9–22.

[12] https://theconversation.com/sondage-les-francais-sans-illusion-face-aux-effets-de-la-mondialisation-93042

[13] Philip H. Gordon/Sophie Meunier, The French challenge: adapting to globalization, Washington, D.C. 2001.

[14] Budget 2019: eine Milliarde Euro, https://anr.fr/fr/actualites-de-lanr/details/news/resultats-de-lappel-a-projets-generique-2019-1157-projets-de-recherche-finances/

[15] https://www.cae-eco.fr/staticfiles/pdf/cae-note062.pdf, S. 3

[16] HTTPS://WWW.KOOPERATION-INTERNATIONAL.DE/AKTUELLES/NACHRICHTEN/DETAIL/INFO/WIRKUNG-DER-STEUERGUTSCHRIFT-CIR-FUER-FORSCHUNG-UND-ENTWICKLUNG-IN-FRANKREICH/